Модернизация системы управления организациями коммунального хозяйства

Становление новой социально-экономической среды, существенно изменило положение и роль организаций коммунального хозяйства в экономике Российской Федерации и жизни общества, внесло принципиальные коррективы в систему внешнего и внутрифирменного регулирования их функций, поставило перед ними целый ряд новых сложных задач, требующих скорейшего решения.

В свою очередь совершенствование форм и методов управления звеньями коммунального хозяйства обеспечивает обратное воздействие на развитие социально-экономической среды в России и темпы ее инновационной трансформации. Значимость организаций коммунального хозяйства определяется составом услуг, оказываемых его субъектами как населению, так и бизнес-структурам различных отраслей экономики.

Своеобразие производственно-эксплуатационной деятельности коммунальных структур определяет специфику их адаптации к условиям рынка. Характерной чертой коммунального комплекса является большое различие входящих в эту сферу предприятий и организаций по целевому назначению, технологическим процессам, используемому оборудованию, режиму работы, организационно-правовым формам и т.д.

Долгое время у нас существовали представления о возможности серьезного повышения уровня коммунального обслуживания с помощью чисто административных регуляторов. Сейчас становится все более очевидным, что для выхода на более высокий инновационно-ориентированный уровень функционирования коммунальных структур и их адаптацию его субъектов к новым условиям необходимо развитие адекватного экономического механизма. В последние годы значительно усилился территориальный подход к управлению этой сферой с одновременным реформированием отношений собственности. Сегодня перед коммунальными структурами возникают задачи повышения качества услуг, их инновационной ценности при одновременном снижении затрат на их предоставление. Получают развитие новые услуги и порядок их оказания усиливается внимание к вопросам инновации.

Мировая практика накопила немалый опыт функционирования субъектов коммунального хозяйства в рыночной конкурентной среде. В экономической науке многих стран с развитой экономикой разработан широкий набор рыночных инструментов и методов управления коммунальным хозяйством, внедрения инноваций, реализации конкурентных отношений в этой сфере естественной монополии. Отдельные рычаги из этого арсенала, очевидно, могут быть эффективно применимы и в наших условиях. Вместе с тем, особенности российского менталитета и сложности современного социально-экономического периода требуют формирования специальных форм и методов управления предприятиями коммунальной сферы, в полной мере учитывающих отечественные реалии.

Значимость и актуальность проблем трансформации коммунального хозяйства и адаптации его субъектов к рынку привлекают к ним внимание большого числа ученых и практиков. Однако целый ряд вопросов в этой области еще остается недостаточно изученным и не нашел должного освещения в экономической литературе. Многие задачи решить еще только предстоит. Это касается вопросов оптимизации механизма доверительного управления имуществом коммунальных структур во взаимоувязке с развитием отношений траста и форм собственности, совершенствования механизма инвестирования в инновации и системы лизинга в данной сфере, упорядочения методов взаимодействия субъектов коммунальной сферы с территориальными органами власти, а также развитие внутрифирменных регуляторов и системы бизнес-партнерства, оптимизации состава и порядка оказания услуг населению и юридическим лицам с приоритетным вниманием к инновационной составляющей выполняемых услуг.

Механизм управления коммунальным хозяйством на различных этапах развития нашей страны менялся от жестко регулируемого единым центром до весьма либерального. Процесс поиска новых форм и методов управления этой очень важной в экономическом и социально-политическом отношении сферой продолжается и сегодня.

За время реформ упор в регулировании деятельности субъектов коммунального хозяйства был перенесен на органы территориального управления. Анализ показывает, что одновременно с созданием новых субъектов коммунальной сферы идет и процесс ликвидации тех структур, которым не удалось адаптироваться к изменяющейся социально-экономической среде. Их число в коммунальном хозяйстве в последние годы измеряется сотнями.

Сегодня российские предприятия коммунального хозяйства испытывают острый недостаток финансовых средств для эффективной эксплуатации и полномасштабной модернизации своих объектов. В некоторых городах России сложилось положение, близкое к экологической катастрофе, поэтому поддержка субъектов коммунального хозяйства, крайне актуальна и важна.

Говоря о государственной поддержке формирующегося рынка коммунальных услуг, нужно подчеркнуть, что ее ключевой задачей макроэкономических регуляторов на федеральном и региональном уровнях должно быть обеспечение максимально благоприятного экономического климата для инновационной деятельности. Здесь можно выделить необходимость совершенствования налоговых рычагов, кредитного механизма, тарифной политики, информационного обеспечения и др. Необходимо формирование соответствующей материально-технической основы, создание необходимых финансовых, научно-информационных и кадровых предпосылок, оптимизация нормативной базы экологических ограничений (платежей, квот, лицензий) и системы экологического страхования. Важной задачей федеральных и региональных звеньев управления является также содействие развитию технопарков и инновационных центров.

Разумеется, надеясь на государственную поддержку, нужно учитывать, что и она может быть далеко не безграничной, особенно в современной непростой социально-экономической ситуации. В этой связи очень многое зависит от эффективности хозяйственной стратегии на микроуровне. Каждому хозяйствующему субъекту, в том числе и звеньям коммунального хозяйства, решающим инновационные задачи, необходимо находить и мобилизовывать внутренние резервы своей устойчивости, оптимизировать систему межфирменного бизнес-партнерства. Так, повышению хозяйственной устойчивости коммунальных структур и их адаптации к новым условиям, по нашему мнению, может содействовать рациональная диверсификация оказываемых услуг и направлений деятельности.

Учитывая высокую степень неопределенности внешней среды, необходимым сегодня является использование ситуационного подхода к управлению, согласно которому внутренняя среда коммунальной структуры является ответом на различные по своей природе внешние воздействия. Ключевым моментом данного подхода является диагностика ситуации, т.е. четкое определение конкретного набора факторов, оказывающих влияние на работу коммунального предприятия в данный период времени. Основной задачей менеджмента становится осуществление управляющего воздействия, направленного на адаптацию внутренней среды к внешним условиям.

Вместе с тем анализ хозяйственной практики, исследование материалов ряда социологических опросов и информационно-статистических данных свидетельствует, что значительная часть предприятий коммунального хозяйства еще недостаточно готова к переходу на новые принципы деятельности и не имеет четкой линии поведения в современных условиях. Многие предприятия не торопятся с разработкой адаптационных инновационно-ориентированных моделей поведения и не отдают себе отчета в том, что сдвиги в социально-экономическом укладе страны необратимы.

При этом предприятия коммунального сферы, поддерживая жизнеобеспечение и ежегодно оказывая услуги на сотни миллиардов рублей, играют огромную социально-экономическую роль в жизни государства. Многие объекты городской инфраструктуры (водоканалы, теплоэлектросети, очистные сооружения и др.), являющиеся крупными производителями услуг, могут быть отнесены к локальным естественным монополиям с устойчивым рынком сбыта их услуг и значительными потоками коммунальных платежей. В подобной ситуации эффективные организационно-экономические механизмы управления региональной (муниципальной) коммунальной собственностью, объединяющие интересы производителей и потребителей услуг, получают все большую значимость. С учетом ограниченных финансовых возможностей как местных бюджетов, так и потребителей услуг эта задача особенно актуальна.

Практика свидетельствует, что переход от административных к экономическим методам регулирования деятельности предприятий коммунальной структур путем применения косвенных рычагов воздействия с сохранением контроля за рациональностью расходов соответствующих муниципальных средств дает весьма положительные результаты. С одной стороны, это способствует улучшению качества коммунальных услуг, повышению эффективности и инновационной направленности их производства, снижению издержек, а соответственно и тарифов. С другой стороны, освобождает местные власти от ряда специфических и трудновыполнимых функций управления финансово-хозяйственной деятельностью звеньев коммунального комплекса.

Сегодня у местных властей систематически не хватает средств на текущее содержание и модернизацию объектов коммунальной хозяйства. Соответственно, у них возникают сложности в должной реализации своих полномочий в сфере коммунального обслуживания. Недостаточная отработанность организационно-экономических регуляторов явно осложняет решение масштабных социальных и хозяйственных задач, включая задачи инновационной трансформации общества.

Анализ современных реалий показывает, что потребителями и бюджетами всех уровней сегодня осуществляется в основном лишь частичное финансирование текущих расходов коммунальной сферы, но отнюдь не ее воспроизводство в необходимых размерах. В итоге на предприятиях коммунального комплекса катастрофически усиливается износ инженерной инфраструктуры. Задачи повышения инновационной активности все более актуализируются.

Многие регионы России фактически уже переживают кризис в области коммунального обслуживания, который может вызвать очень серьезные социально-политические последствия. Таким образом, решение проблем, связанных с привлечением внебюджетных источников инвестирования в городскую инженерную инфраструктуру, не может откладываться. В самой ближайшей перспективе и бюджеты субъектов РФ, и бюджеты муниципальных образований, скорее всего, будут просто не в силах решать даже неотложные задачи коммунального хозяйства, не говоря о масштабных инновациях.

Ожидание того, что звенья коммунальных структур самостоятельно без бюджетной поддержки смогут преодолеть свои трудности, реалистам видится бесперспективным. Большинство этих предприятий не имеет необходимого опыта привлечения сторонних инвестиций и разработки инвестиционных проектов. Анализ экспертных оценок свидетельствуют, что существующий уровень управления в коммунальном хозяйстве связан с отсутствием эффективного собственника, заинтересованного в реконструкции и модернизации производства, в проведении комплекса инновационных мероприятий.

Коммунальные структуры в основном имеют сегодня организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий и, соответственно, находятся в муниципальной собственности. При этом на практике у органов местного самоуправления не всегда существуют реальные рычаги воздействия на муниципальные предприятия. Сегодняшний собственник не в состоянии эффективно контролировать состояние принадлежащих ему объектов коммунального хозяйства. Крайняя необходимость реконструкции и технической модернизации инженерных сетей на этих объектах с одновременным недостатком бюджетной поддержки и инвестиций в данную сферу являются теми проблемами, без решения которых выход коммунальной отрасли из тяжелейшего положения и инновационные преобразования вряд ли возможны. Вместе с тем потребность модернизации устаревших основных фондов городской инфраструктуры и относительно низкая по сравнению со многими другими отраслями степень технологического риска являются реальным преимуществом предприятий коммунальной сферы перед другими потенциальными объектами инвестиций. Модернизация отслуживших свой срок инженерных сетей и оборудования может обеспечить серьезное снижение себестоимости производства услуг, что в свою очередь позволит добиться крупной экономии финансовых ресурсов в регионах. Многие объекты коммунального хозяйства, например, в сфере водоснабжения и водоочистки, теплоснабжения и т.д. представляют собой весьма целесообразную область для инвестиций, ориентированных на инновационные технологии.

Для обеспечения интересов существующих собственников коммунальных объектов и их возможных инвесторов, а также в целях устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов необходимо скорейшее совершенствование нормативно-правовой базы управления собственностью и усиление стимулов для потенциальных партнеров-инвесторов коммунального хозяйства. Необходимо развитие договорных отношений при управлении коммунальными предприятиями, четко и рационально разграничивающих права, обязанности и ответственность сторон. Предметом регулирования деятельности коммунальных структур должна быть прибыль от реализации произведенных услуг.

В условиях новой социально-экономической среды предприятия, в том числе и муниципальные должны обладать очень высокой степенью хозяйственной самостоятельности. Предпринимательская свобода и возможность маневра, необходимые для эффективного решения коммунально-бытовых задач, могут быть обеспечены разумными организационно-правовыми методами, включая выбор целесообразной организационно-правовой формы коммунального предприятия, а также видом и содержанием договоров, заключаемых коммунальными структурами с органами власти. Такая возможность частично уже предоставляется рядом принятых нормативно-правовых актов, включая Гражданский Кодекс РФ, в частности, его главу 53 (ст. 1012-1026), регламентирующую договорные отношения в сфере доверительного управления имуществом.

Муниципалитеты, формируя сеть своих структур и отвечая за производство на их территориях социально значимых услуг, регулируют деятельность различных субъектов хозяйственно-финансовых и социально-правовых отношений. С учетом большого недостатка средств для остро необходимых инновационных работ в коммунальной сфере оптимизировать ситуацию муниципалитеты реально могут лишь привлекая внебюджетные ресурсы. Для этого имеются вполне серьезные предпосылки, поскольку коммунальные структуры представляют немалый интерес для инвесторов. Эти структуры, как правило, являются естественными локальными монополистами, имеющими гарантированный рынок сбыта своих услуг, от которых потребитель просто не может отказаться. Кроме того, за эти услуги, отпускаемые в значительной части населению, предприятие имеет устойчивую часть поступлений в виде реальных денег. Эти платежи прогнозируемы, относительно своевременны и стабильны.

С учетом того, что на многих коммунальных предприятиях имеются крупные возможности снижения затрат на производство услуг (прежде всего на основе ресурсосберегающих инновационных технологий и оптимизации механизма управления), квалифицированный инвестор (эффективный заинтересованный собственник) вполне в состоянии организовать здесь высокорентабельное хозяйствование. Коммерческая привлекательность технической модернизации коммунальных объектов состоит в том, что погашение заемных средств, привлеченных для перевооружения, может основываться на использовании финансовых ресурсов, сэкономленных за счет последующего снижения себестоимости производства услуг.

Оптимизация затрат на коммунальные нужды позволяет значительно сократить расходную часть любого бюджета, что должно подталкивать региональных руководителей к активному поиску новых, альтернативных форм привлечения ресурсов в коммунальную сферу. К числу этих сравнительно новых для нашей страны форм относится и передача коммунальных объектов в доверительное управление (траст) с привлечением заемных средств сторонних частных инвесторов.

Несмотря на то, что институт траста совсем недавно, и в достаточно сжатом толковании введен в российское законодательство, практика доверительного управления имуществом уже давно известна мировому сообществу. В новейшей истории наибольшую проработку и практическое использование институт траста получил в англо-американской системе права.

Для расширения практики доверительного управления имуществом в коммунальной сфере нам необходимо, прежде всего, четко разделить роли региональных (муниципальных) органов управления и частных фирм, занимающихся согласно договору доверительного управления эксплуатацией объектов городской инфраструктуры.

Передавая свое имущество, российский собственник не передает управляющему правомочия по владению, пользованию, распоряжению этим имуществом, а лишь наделяет управляющего правом осуществлять эти полномочия от своего имени. Одновременно сам собственник, пока действует договор, не может осуществлять свои правомочия. Доверительный управляющий во исполнение договора вправе осуществлять предпринимательскую деятельность от своего имени, но в интересах учредителя управления. Он обязан обеспечить возврат имущества и прекратить все свои правомочия по истечении срока договора.

Доверительный управляющий получает вознаграждение и возмещает необходимые расходы только за счет доходов от использования имущества. В этой связи отпадает необходимость создания специального источника средств для обеспечения функционирования доверительного управляющего. Проводя сравнительную оценку рациональности этих подходов, нужно отметить, что, например, договор аренды, как пока наиболее распространенный способ использования муниципального имущества, по своей экономической сути является более обременительным для хозяйствующего субъекта, т.к. обязывает арендатора осуществлять арендные платежи, без учета рентабельности его деятельности. Договор же доверительного управления позволяет учесть интересы хозяйствующего субъекта, одновременно обеспечивая защиту интересов собственника. Привлечение частных инвесторов на основе доверительного управления муниципальной собственностью, по мнению ряда экспертов, способно привести к инновационной трансформации, повышению качества и надежности коммунального обслуживания. В условиях острого дефицита доходной части городского бюджета подобное использование муниципальной собственности предполагает доходы более высокие, чем те, что может обеспечить аренда.

Весьма целесообразным направлением привлечения инвестиций для технического перевооружения предприятий коммунального хозяйства является лизинговая форма инновационного инвестирования. Практика показывает, что при технологическом обновлении по лизинговой схеме на начальном этапе затраты значительно меньше, чем при инвестировании модернизации полностью из прибыли или с использованием кредитных ресурсов.

Характеризуя позитивы договоров доверительного управления, можно отнести к ним сокращение степени финансового участия соответствующих бюджетов в модернизации предприятий с одновременным притоком дополнительных источников внебюджетного финансирования. Возможность передачи в доверительное управление как всего предприятия коммунального хозяйства, так и отдельных объектов инженерной инфраструктуры позволяет расширить состав возможных инвесторов, что в свою очередь является предпосылкой для развития конкурентной среды в сфере хозяйствования локальных монополий.

Важным моментом является то обстоятельство, что вложенные инвестором средства используются непосредственно в регионе реализации проекта, способствуя созданию новых рабочих мест и активизируя спрос на материалы и оборудование, необходимые для перевооружения и инновационного развития объекта, тем самым расширяя региональные товарные рынки. В регионе оживляются строительный и другие сектора, подключаемые к реализации инновационных проектов. По истечении сроков договора к учредителю управления основные фонды возвращаются в модернизированном и обновленном виде.

Срок договора доверительного управления, очевидно, должен находиться в прямой зависимости от срока окупаемости инвестиций в конкретный объект с учетом сравнительно низкой (как правило) рентабельности проекта в первые годы инвестирования. Он должен быть достаточным для возврата вложений доверительного управляющего и получения им прибыли. Принятые в международной практике сроки подобных договоров обычно соответствуют продолжительности жизненного цикла основных активов предприятий коммунального комплекса.

К критериям, на основании которых может оцениваться работа доверительного управляющего, можно отнести: качество предоставляемых услуг, поддержание необходимого уровня технического состояния объекта, инновационные усилия, бесперебойность и прибыльность работы. Если объекты инфраструктуры и оборудование, развитие которого финансировалось доверительным управляющим, не амортизированы полностью, то ему должна быть выплачена соответствующая компенсация.

Создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения внебюджетных средств на развитие коммунальной сферы с использованием механизма доверительного управления вполне отвечает задачам реформирования данной области национальной экономики.

Проводя оценку целесообразности передачи в доверительное управление различных объектов коммунального хозяйства, очевидно можно считать обоснованной для региональных властей передачу объектов, во-первых, слишком привлекательных с коммерческой точки зрения, чтобы просто сдавать их в аренду, и, во-вторых, наоборот, находящихся в сложной ситуации, когда их восстановление и инновационное развитие требуют вложения значительных средств. В отношении последних доверителю, возможно, стоит пойти на частичный или даже полный отказ от своей доли прибыли с тем, чтобы инновационное восстановление происходило за счет собственных ресурсов объекта.

К предпосылкам рыночно-ориентированного развития коммунального хозяйства кроме организационно-экономических трансформаций относятся совершенствование и укрепление его материально-технической и технологической базы, инновационное переоснащение объектов городской инфраструктуры. Необходима активизация разноплановых инновационных процессов, внедрение надежных ресурсосберегающих инженерных систем, эффективных технологий и многое другое.

Литература

1. Чернышов Л.Н., Маликова И.П. Правовые основы бюджетного финансирования инвестиционных проектов муниципальных образований. // «Практика муниципального управления», 2008, № 10, с. 44-50.

2. Котов Д. Факторы повышения инвестиционной привлекательности ЖКХ. // «Коммунальный комплекс России», 2008, № 8, с. 28-30.

3. Черняк В.З. Жилищно-коммунальное хозяйство: развитие, управление, экономика: учебное пособие / В.З.Черняк. - 2-е изд., перераб. - М.: КНОРУС, 2008.

Источник: Журнал «РИСК: Ресурсы, Информация, Снабжение, Конкуренция» №1/2010

ДЕМИДОВА Н.В., соискатель Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации

Источник: http://www.ktr-online.ru/